映象新闻

不确定性规范不具有明确的规范意义，但绝非毫无意义：它为宪法的适用提供了容量，可以为具体的宪法制度或宪法机制（如解释、惯例等）填充或加入丰富的内涵。

真正的理论在于将复杂的问题简单化，而不是将简单的问题复杂化。有一种意见认为，澳门基本法设置了以行政为主导的政治体制，因此，在处理有关法律、法令和行政法规的关系的过程中，应当遵循这一原则，赋予行政更多的权力，和行政对立法更大的制约。

这就明确指出了法律优于行政法规的基本原则。立法会的立法权是完整的，议员和政府提出的议案和法律草案，只有经立法会接纳后才能行使启动立法程序。这些条文有必要在适当的时候予以检讨，通过修改这些条文，赋予补充性行政法规有权在合理范围内订定行政违反行为及其处罚，有利于政府执行法律，提升管治社会的效能。为了区分行政法规在澳门基本法里的不同内涵，我建议采用行政性法规指代广义的行政法规，而我们通常所说的行政法规则是指狭义的行政法规，即第50条第（五）项、第58条和第64条第（五）项所指的行政法规。这种根本性的转变首先体现在以下两个方面：第一，回归前的总督仅对葡萄牙负责，转变为行政长官既对中央人民政府负责，也对特别行政区负责。

在这种双轨立法体制下，澳门组织章程第15条规定立法会有权追认总督制定的法令。我们需要讨论的是这样的一种确认在法理上是否可以成立。[9]朱英：《论发展商会和行业协会需要解决的几个问题》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2002年第4期。

就目前看，民间商会享有的一些管理权力，还不能称其为真正意义上的行政管理权力。这种弱势地位的生成逻辑是：一方面，由于其自治权法律属性的模糊性，使它无法确立完整独立的法律主体资格，以抗拒来自外部特别是来自上级行政机关的权力渗透，而这种权力渗透的同时，往往又伴随着政府行政意志的贯彻和利益要求的下达，此时公共行政组织自治中民主机制的运行主要不是其自主意志的体现，而成为服从、贯彻上级意图的工具。自我管理与国家干预之间的对立是在有关政治秩序的谈论中经常被提到的，现在这种二分法已经过时。另一方面，自治的实质就在于这种行政协商沟通过程得以法律建制化的形成条件之中。

在这里，行政合作以承认公共行政组织的法律自治主体独立为前提，双方不需要放弃自治与规制的意志和理性，但要用自己的意志和理性去成就共同的事业。正是温州的业务主管单位相对放松规制的管理模式使得温州民间商会表现出其他地区少有的活力和自治性。

笔者认为，当我们讨论公共行政组织自治的意义、作用及问题时，首先应该特别强调公共行政组织自治的法律主体性问题，在政府与商会组织所构成行政法律关系中，自治权缺乏独立完整法律主体性的推动，权利就无法实现，也没有必要实现。本文试图从实证的角度出发，以温州民间商会为考察视角展开讨论。此外，尽管最新一些政策和立法动向，设定的行政机关和公共行政组织将是一种指导与被指导关系，[11]但行业商会在各级省市县内的发展，都是得到了地方党委的大力支持甚至直接推动。[5][美]埃菲塔·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，余逊达、陈旭东译，上海三联书店2000年版。

温州市行业协会的两大主要的业务主管单位：市经贸委和市工商联，都将自身准确地定位在规范和引导上，而不是具体的干预协会内部的治理。商会自治性规则的运用及其解决问题的能力，应该以国家行政权和商会自治权的相互合作为框架。[23][法]托克维尔：《论美国的民主》(上卷),董果良译，商务印书馆1997年版，第221页。[20]通过温州民间商会组织自治性问题的调查可以看到，商会在进行自治管理的过程中，制定自治规则大多是建立在国家行政权与商会自治权之间的资源相互转换基础之上。

这些所谓的授权或是委托，仅仅是一种享有法定管理权限的行政机关的主动退让或者让渡出一部分的公共管理职能，而并非法律的直接规定。国家仍然能够掌握对绝大多数商会组织及其会员的控制权，组织会员并不能成为一种与国家分享公共事务管理权力的自主力量。

与此同时，研究也表明，温州民间商会的发展，由于现行法律与行政体制还缺乏一种行政法层面的权利义务架构与设计，使公共行政组织的自治与政府的规制行为之间的矛盾无法得到令人满意的解决。[10]公共行政组织具有独立完整的法律主体概念，最终将自治权奠定了本体基础，从而也使客观上法律的权利义务规定能够转换为实际的自治行为。

三、自治的路径选择：基于宽容、互信、合作的多中心治理过程缺乏行政法层面的权利义务架构，使公共行政组织的自治与政府的规制行为之间的矛盾无法得到令人满意的解决。本文试图将公共行政自治组织作为一个独立的法律主体，将其放在行政法层面的权利义务架构之下，着重就温州民间商会自治组织的法律主体性问题展开深入探讨，以便为当前该领域的研究提供一个真实可靠的基础，也使我们在把握公共行政自治组织的性质、评价它的意义及作用时，能够减少盲目性，保持更为冷静客观的态度。如《上海市上海市行业协会暂行办法》规定，行业协会的拟任法定代表人应当在国家机关无现任公职。诚然，温州民间商会组织的法律权益保障机制的建构，是基于维护自身的权益和解决其与行政机关或其他行政法律关系当事人之间的争议，向国家机关依法提出行政复议、诉讼等权利体系。根据该条例规定，我国对社会团体实行分级管理、双重管理的模式，由民政部门进行登记管理，各政府部门进行业务管理。从而在这一前提下，形成一种宽容的行政法治，这种宽容，就其实质应该是一个采取限制性和策略性的宽容的行政法治过程。

因而，公共行政组织的自治实质建构在多重权力（利）叠加与复合基础之上。自治权的法律属性不明确，导致法律主体地位的不明确。

此外，还有一些特定成员的个人赞助、企业提供的赞助和项目经费。[19]Introduction to Publications of the Selden Society,VII(London,1903),xviii-xix(VoL I of the yearbooks of Edw.Il).转引自【美】E·博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1998年版

[12]因此，目前，将公共行政组织的行为视为公法行为，还是私法行为，抑或公权和私权的混合体，国内学者尚存争议。策略性表明行政权对自治权的规制应该是宏观策略的监控，而不是侵略性的压迫式管制方式。

[18]但是，也有相当一部分商会的领导人员都是相关主管部门派出或批准的，甚至还享有一定行政级别。四、结语：公共行政组织的自治发展需要法治框架下的行政合作本文所探讨公共行政组织的自治问题，是以温州的民间商会组织为研究样本。【关键词】温州民间商会。温州政府及其民间商会的主管部门对民间商会组织的规制与管理过程，究其实质，是一个政府引导和放松规制民间商会组织发展的过程。

在一定程度上，国家与社会关系的紧张除了二者之间利益交割和争夺之外，还在于它们的权力运行机制不同，前者是自下而上型，后者为自上而下型。[17]但调查资料表明，温州大多数商会自治权的行使具有明显的依附性，这主要体现在以下几方面。

【摘要】自治性问题是我国推行公共行政组织民间化改革的主要内容，合理建构国家与公共行政组织的法律关系，需要将之置于行政法视野和行政法层面的权利义务架构下加以分析，解析其现存根本矛盾与基本问题，探讨自治性问题引发的行政权与公民权的冲突与对峙。因而，行业协会组织不得不对政府产生较大的依附性。

尽管温州市政府为促进民间商会的发展，不失时机地出台一系列地方性红头文件，[16]授予或者是委托商会一系列行政管理职权，但是这种授权或是委托缺乏严格意义的法律依据。其一，组织上缺乏自主性。

公共行政组织内部的党政与商会关系的性质，基本上等同于公共行政组织外部的一元化命令服从关系，其实质可以概括为一种公权力与自治权的权利义务结构的不对等关系。[9]朱英：《论发展商会和行业协会需要解决的几个问题》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2002年第4期。3、自治权力的行使缺乏自主性法律意义上自治权意味着，在法律框架内，任何法律主体可以保护自己，防范他人。能够与其他独具法律主体地位的组织或个人平等谈判和交涉相关利益问题。

孱弱的自治权面对国家行政权力入侵，它只能以服从的自主性，将这种外来矛盾输入公共行政组织内部化解，如要抗拒博弈，结果只能是注定的输局。[16]1999年4月15日，温州市人民政府以第30号令发布了《温州市行业协会管理办法》，赋予行业协会16项职能。

如温州市煤炭协会，正是由于政府的政策导向，在短短几年时间内，由盛而衰，发展出现萎缩，陷于瘫痪。另一方面，自治的实质就在于这种行政协商沟通过程得以法律建制化的形成条件之中。

如果我们对行政机关与公共行政组织关系作进一步考察就不难发现，根据1998年颁布的《社团登记管理条例》的规定，包括行业协会在内的各类社会团体必须接受登记管理机关和业务主管单位的双重管理。商会自治性规则的运用及其解决问题的能力，应该以国家行政权和商会自治权的相互合作为框架。